摘要草稿
    这第一份《成人学习与教育全球报告》是根据教科文组织会员国提交的154份成人学习与教育国家报告、5份地区综合报告以及各类补充文献编写而成的。其目的是概括介绍成人学习与教育的各种趋势，确定存在哪些主要挑战。它可作为参考文件和宣传工具，也是对第六次国际成人教育大会的一份贡献。
    本报告分为六章，每章均探讨不同的重要问题。第1章研究在国际教育和发展政策议程中如何考虑成人教育问题。该章说明，必须从终身学习的角度来定位成人教育，采取注重能力的方法。第2章介绍政策与管理方面的发展动向。第3章说明成人教育的办学情况，并为了解该部门各种办学者提供了一种分类办法。第4章研究了参与和接受成人教育的方式。第5章则探讨成人教育质量。第6章评价为成人教育提供资金的现况。结论部分概述了各种发展趋势与挑战。

第1章 成人学习与教育情况
1.1成人教育在全球教育与发展政策议程上
    在实现全民教育（EFA）目标，尤其是普及初等教育（UPE）和减少性别不均等的目标方面，各国的进展参差不齐。关于与成人教育直接有关的全民教育目标一一即确保公平地满足所有青年和成人的学习需要和到2015年将成人文盲率降低50％，进展情况尤其不能令人满意。尽管对于全民教育议程达成了全球共识，但是进展缓慢且参差不齐说明，对于某些目标的重视程序和优先程度大于其他目标，可是实际上所有目标都是相互关联、必须同时努力加以实现的。无论是以全民教育议程中的入学率来衡量，还是以千年发展目标（MDGS）的完成率来衡量，普及初等教育都继续占有绝对重要地位，这突出说明青年、成人扫盲和终身学习目标被边缘化了，而这些目标对于取得全面成功至关重要。尤其是在实现千年发展目标需要成人学习新技能，了解新信息和新价值观的时候，成人教育没有成为千年发展目标的一项战略，这也说明它们被边缘化了、再简单不过的事实是，改善成人教育的办学情况、参与情况和质量，能够加快实现全部八项千年发展目标的速度。
1.2 从终身学习的角度看成人教育
    该章介绍了成人教育简史以及相关的框架和概念，并比较了两种观点：即成人教育作为人权和作为改变个人、群体和社会的手段；以及成人教育作为促进经济发展的手段。虽然后者目前更为流行，但是我们的社会既需要增强能力，也需要实用的理论基础。成人教育与终身学习已经成形，有了各种原则、政策和惯例。在终身学习的范围内重新定位成人教育需要对成人学习的目的与益处形成共同的认识。Amartya Sen的注重能力方法详细阐释了这种认识，他认为发展政策的首要目标是人类能力的增强，而不仅仅是经济发展。这一方法不局限于经济方面，也不只追求幸福，而是涵盖了社会互动和政治参与能力等连带概念。
1.3 加强成人教育的必要性
    第五次国际成人教育大会重申了成人接受基础教育、学习技能的权利，以及国家、民间组织和私营部门在发展和保持成人学习与教育方面建立伙伴关系的重要性。然而，1997年以来的国家报告显示，许多教育和社会政策并未像在通过《汉堡宣言》之后所预期的那样，将成人学习与教育作为优先事项。这当中的有些问题在第五次国际成人教育大会中期审查（教科文组织，2003年）中已经指出过。对于成人学习没有共同认识致使有关政策讨论出现分歧。北方一心要开展有关终身学习的讨论，而南方则重点强调基础教育。成人教育对于发展的促进作用依然没有得到认识和承认。
第2章  成人教育的政策环境与管理框架
2.1成人教育政策制定情况
    在筹备第六次国际成人教育大会过程中，154个国家提交了国家报告，其中126个国家（82％）宣称其某些国家政策直接或间接涉及成人教育。各地区之间存在差异：欧洲地区92％的国家有这种政策，而阿拉伯地区是68％的国家。不过，对“政策”一词的解释则从国家宪法、行政命令、法规，到中期发展计划和十年教育计划，可谓千差万别。只有56个国家（36％）说，它们在1997年以后出台了有关成人教育的具体政策。其中半数国家（27个）属于欧洲地区，三分之一（19个）属于撒哈拉以南非洲地区。2000年出台的《里斯本战略》将终身学习视为使欧洲成为世界上最具有竞争力的地区的主要措施。在报告有关于成人教育的具体政策的八个非洲国家中，更为近距离的观察发现，这些政策实际上侧重干提高识字率。一项全球研究分析揭示出政策目标的五个发展趋势：
   ●  制定框架，通常是从终身学习的角度制定；
   ●  促进扫盲和非正规教育；
   ●  规范职业或成人教育；
   ●  成立专门机构；
   ●  开办负责实施具体计划的机构。
    成人教育政策的形成受到许多相关因素的影响——国家社会经济环境以及外部因素（金融危机或地区和国际组织的影响）。

2.2 协调和规范成人教育；一些管理问题
    所有相关方面均参与教育管理是个关键问题。出现了三种成人教育管理结构；
    ● 设在教育部（或同等部委）内的部门；
    ● 相关独立的部门，这种部门可能由，也可能不由某个部委直接正式管理；以及
    ● 让地方机构负责。
    大部分国家报告都指出，对于成人教育的管理权己经下放。委托政府的外围组织负责成人教育更能满足地方需要，适应当地环境。不过，这样做并不会自动使其他相关方面系统而又全面地参与成人教育政策与实践的规划、实施和监督检查。从全球看，成人教育管理还欠发达。只有少数几个国家有专门法规规定这方面的目标和管理原则。而确定了框架，明确界定规划、供资和办学等责任的国家，则更是凤毛麟角。这就形成了“模糊”管理的格局，这种格局可能有助于健康的多样化，为地方创新留有空间，但也可能造成难以问责和规定职责，因而削弱成人教育在教育政策乃至整个社会中的影响力。
2.3 结论
    主要挑战是，如何将教育政策纳入整个终身学习政策框架，具体规定成人教育的目的和范围。这必须包括从基本扫盲到职业培训、人力资源开发到职业上不断发展的一个完整的连续体、公共政策必须适合建立有关法律、供资和管理结构，从而能将正规、非正规和非正式成人学习纳入具有内聚性的系统，使其更有机地联系起来。这就是说要有一种超越了现有教育决策形式的管理，需要有更加全面、更好利用、更加切实和更容易问责的结构和程序。
第3章 开办成人教育
3.1成人教育的广阔范围
    鉴于成人教育的目的多种多样，也应该开办各种形式的成人教育。从全球看，基础教育（主要是成人扫盲计划）依然是成人教育的主流，127个国家（82％）称这是它们的计划之一。117个国家（76％）提供职业和与工作有关的教育。在许多国家，生活技能和创造知识活动也占有举足轻重的地位（见表3.1）。各地区之间有差异。基础教育在撒哈拉以南非洲地区（93％）、阿拉伯国家地区（84％）以及拉丁美洲和加勒比大部分地区（96％）是成人教育的主要形式，这不足为怪，因为7.74亿没有基本读写能力的人大部分正是生活在这些地区、虽然在全球各地，找到工作并干下去是主要的当务之急，但是职业和与工作有关的教育活动在亚洲（83％）和欧洲（89％）是主流。如今对于各种能力的要求变化迅速，工作能力的培养确实是一个先决条件。
由谁提供成人教育课程，这在各个地区也各不相同。在世界大部分地区，政府依然是主要提供者，但在各地区，其他相关方面也参与了特定形式的成人教育。基本上，成人基本技能和扫盲计划由公共部门提供，并且非政府组织也出了一份力。私营部门更有可能参与继续职业教育与培训（CVET）和在岗学习，而非其他形式的办学。
3.2 用于了解成人教育的国际类型学
    为说明基本发展趋势而非各国的确切状况，该章介绍了一种国际类型学。它说明开办成人教育的情况往往随着社会和经济发展而变化．国家发展了，成人教育的范围就会扩大，涵盖的内容、目的和课程会更多。在这个累积过程中，现有的成人教育框架不会被抛弃，但会由新的框架来补充。总体而言，过去十年来，无论从绝对数来看，还是相对于公共开支上的限制来说，私人开办成人教育的情况都增多了。某些类型成人教育的私营化或商业化使成人教育的办学情况发生了翻天覆地的变化。这些发展趋势的推手是人们普遍相信，私营教育机构更加灵活，能够适应市场需求，而公立教育机构则没有满足工作单位对于各种能力的要求、另外，民间社会的参与也与日俱增。
3.3结论
    大部分国家的办学情况日益具有下列特征：
    ● 公立机构提供的教育仅限于满足最低层次的最低需要；
    ● 除由公立机构提供的“最低”教育外，其他一切教育都交由私营部门、商业办学者或非政府组织提供，它们要根据供需情况提供教育；
    ● 因此，这种办学就成为短期的、可有可无的，而且要视是否有资源而定；
    ● 为开办成人学习与教育建立精细、稳定的管理结构的理论基础很薄弱。
    成人教育机构日益多样化和分散化，因此就更加需要协调，从而保证获得资源、产生政策影响并得到政府支持。
第4章 对成人教育的参与及其公平
4.1 总体参与率低
    国家报告在汇编成人教育参与率数据时遇到入学率数字和计划参与等诸多限制。自从20世纪90 年代中期以来，只有那些高收入国家和部分发展中国家才能提供比较健全和可以比较的数据。总体而言，虽然大部分国家自第五次国际成人教育大会（CONFINTEA V）以来在成人教育参与率方面有一定的提高，但仍然相对较低，这一点是令人无法满意的、未完成小学或同等程度教育的成人比例表明成人基础教育的需求远未得到满足。在欧洲和北美，成人教育调查能够对成人教育的参与模式进行跟踪调查。第一次全欧成人教育调查是在2005－2006年期间进行的，涉及29个国家，结果表明全欧洲的成人教育平均参与率为35.7％，而且各国差别很大，瑞典的成人教育参与率为73.4％。总的来讲，成人教育参与率与以人均GDP为衡量指标的国家经济发展水平密切相关：平均来讲，国家越繁荣，成人教育参与率就越高。
4.2 参与方面的不公平
    由于社会经济、人口统计和地区因素的不同，各国内部的成人教育参与水平也各不相同，这体现了成人在获取成人教育方面存在的结构性缺陷。虽然总体参与率低，但其内部也存在不公平现象。性别、地理位置、年龄和社会经济状况都起到一定的作用。
4.3 致使成人学习和成人教育参与率低且不公平的多种结构性原因
    己经查明存在三种障碍：体制障碍、环境障碍和部署性障碍。为提高参与率和解决不公平现象而采取的措施包括制定有针对性的教育政策、制定以特定群体为重点的教育方案以及建立学习型社区。
4.4 结论
    成人教育中许多参与问题与公平问题的不可调和是各国国家报告中体现出来的一个显著特征。从本质上讲，那些获得教育最少的人得到的教育仍然最少。这是一个“严重而令人痛苦的问题”，一定会影响到成人教育政策。虽然必须遵守对普及教育的承诺，但不能适应特殊环境的政策显然无法改变教育参与率失衡的状况。但必须将大量资源集中在那些获得教育最少者身上。
第5章 成人教育的质量问题
5.1 相关度作为衡量成人教育质量的一项指标
    本章重点探讨成人教育质量的两个方面：相关度和有效性。最重要的是向学习者提供有相关度的成人教育、如果成人教育政策及其计划能够与从幼儿教育到高等教育的其他教育部门（包括正规、非正规和非正式教育）充分融合起来，那么教育的相关度就比较能够实现。正在产生和持续的学习热情是各项成人教育方案面临的核心挑战。能不能提供相关联的学习内容以满足成人学习者的需求和愿望对学习者的学习动力起到决定性的作用。很多成人教育都与主文化有关。现在，有很多人都认识到制定具有文化特色的教育方案对于满足成人教育愿望和制定终身学习战略的重要性。当采用学习者感到最适合其进行自我表达和传达信息及想法的语言时，这样的学习机会（特别是在成人扫盲和基本技能计划中）才是最好的。
5.2 有效性作为衡量教育质量的一项指标
    成人教育的有效性一般表示手段和目的之间的关系，也就是学习者的教育成果与需要实现各项计划目标所需时间之间的关系。基础设施的条件非常重要。如果建筑物、教室和学习材料不够用、破旧和过时，那么在这种条件下工作和学习的人就不太可能感觉到他们及其所做的努力是有价值的、完成率和成绩水平都是有效性的硬指标，但各项评估和鉴定程序及结果的设计和实施都有很大的改进空间。同时，在认可成绩方面，国家资质能够提供更为广泛的认可形式，能够打开通向其他资质道路的途径。
5.3 保证质量
    要想提高成人教育质量，必然需要有效的监测和质量保证，这项工作最好应由具有代表性的非官僚自治成人教育理事会来进行。实施质量保证并不是一项简单明了的工作，因为质量本身并不是绝对的，而是相对的。成人学习计划和活动既可以相互比较（规范性评估），也可以根据外部目标和标准进行比较（标准评估）。
5.4 从事成人教育的工作人员是保证质量的关键
    与其他教育部门一样，教师、教育服务企业和培训者是成人教育中最重要的质量保证因素。但在很多情况下，从事成人教育的教师未接受适当的培训，资质不够，报酬偏低和教育工作条件差。有50份国家报告称成人教育工作人员的质量是主要难题所在。成人教育工作人员的入门资质和雇用条件存在巨大差别。有些国家要求有博士后资质，而且还要有几年的教学经验。但在许多国家，这些人的资质还不到中等或甚至中等以下教育程度。
5.5 结论
    就质量高的成人教育而言，教学工作要依学习者的已有知识和价值标准来进行。教师与学习者之间的关系是主要的。教师和培训者需要了解学习者的生活背景以及他们如何理解其生活。对成人教育从业人员来说，以学习者为中心并让学习者充分参与教学过程等做法是极其重要的质量保证因素。供资者、决策者和政府通常比较关注于具体的学习成果，而这些常常又是以资格和资质评定方式来表现的。这两种观点未必发生冲突，但有时不可避免会出现紧张关系。
部分解决办法是在透明的专业环境中推行具有地方特色的参与性教育计划和活动，为成人教育提供者和参与者提供显而易见的成果。加大人力资源投资，也就从质和量两个方面提供具备适当合同、工作和职业发展条件的教学人员，而这种投资可能是成人教育质量中最显眼的指标。它应该是教育政策质量的焦点。
第6章 成人教育的供资
6.1 成人教育的供资现状：可用数据概况
    由于人们对成人教育的了解以及所涉公私利益攸关方的范围不够宽，致使难以获得有关成人教育供资问题的可靠和可以比较的数据。在154份国家报告中，只有57个国家（37％）提供了有关成人教育预算拨款方面的信息。有些国家报告谈到成人教育支出占国民生产总值（GDP）的比例；而有些国家报告则谈到成人教育支出占国家预算的份额；还有另外一些国家报告计算成人教育支出在国家教育预算中所占的份额。另外，还包括不同教育部门（扫盲、非正视教育、职业教育或义务后教育）。因为国家报告中缺少有关数字，故无法对哪些国家已经达到教育预算在GDP中占6％的基准拨款水平（在第五次国际成人教育大会上商定的）进行全面评价，如果已经达到这一水平，则给成人教育的拨款份额是否公平。只有少数发展中国家接近实现上述会议为成人教育计划建议的供资目标。全球供资缺口估计为720亿美元，要想实现对成人教育的投资目标，必须找到弥补该资金缺口所需的资金。各种收入水平的国家都存在资金缺口问题。现有数据表明，总体评估结果是明确的：就绝大多数国家而言，当前的资源仍然完全不足以支持可信的成人教育政策。有44％的国家报告明确承认需要增加对成人教育的供资。
6.2 对成人教育投资不足
    全球存在一种明显的趋势，那就是成人教育投资不足。数据限制和关于成人教育成本与效益的信息系统不完善已经导致知情决策能力下降，从而造成投资不足。个人学习者和雇主为什么可能会对成人教育投资不足有市场方面的原因。政府也存在投资不足的情况，原因是它们无法充分衡量成人教育对社会的广泛效益。有证据表明，投资的总体教育收益很大（至少与物理基础设施的投资收益一样大），而且还有证据表明，提高教育的公平参与水平能够带动总体经济发展。不过，对这些效益的性质和程度还存在许多意见不统一的辩论。因为衡量成人学习与教育的货币效益和非货币效益是一件很难的事，所以这些问题特别具有挑战性。可供教育部门拨款、分配和使用各种资源的决策信息很不完整。对于许多国家的政府而言，缺少上述信息意味着无法确定优先事项，无法拨付充足的资源，而且无法为成人教育找到适当的投资理由。同样，缺少硬数据还影响公司及个人对成本和效益进行评估，而这反过来又可能导致降低投资动机和投资不足。
6.3 利益攸关方的作用：在确定谁应该投资方面的经验和问题
    谁投资取决于所获得的价值归属于个人、社会还是经济，取决于谁从增加值中受益。不幸的是，这一总体原则只为各合作伙伴分摊成人教育成本提供了一个不够牢固的依据。每项计划的效益往往无法轻易确定。即使能够轻易确定，也难以确定每个合作伙伴的适当或公平份额。要想实现社会凝聚力，应对受过良好教育、技术熟练和具有参与性的公民进行多少货币投资？或应对公平获取成人教育进行多少投资。
    各国报告表明，成人教育的供资来源是多种多样的。在提供供资信息的108个国家中，只有26个（24％）提到单一供资来源，虽然政府仍然是主要供资来源，但私营部门、民间社会、国际捐助机构和个人也做出了重要贡献。各国报告还介绍了供资来源与计划类型之间的关系。
6.4 在调动资源方面取得的进展
    已确定以下措施并将其称为调动资源的途径：
    ●  提供必要的信息数据库；
    ●  提高成人教育的价值；
    ●  进一步关注实现公平；
    ●  从私营部门和民间社会合作伙伴那里调动资源；以及
    ●  提高国际援助水平。
6.5 结论
    今后能否在成人教育方面取得进展取决于是否能够通过提供更好的数据以进一步了解实际发生的情况，更多和更好地研究经济和社会成本效益，进一步加强伙伴关系，进一步了解什么样的合作伙伴才最适合做出贡献。这些都可能有助于为成人教育提供有效的供资途径。